Jesteśmy po pierwszym czytaniu przekazanego przez BBN do Sejmu na początku lipca br. projektu „ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw”. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że zlikwiduje on jednopodmiotowe kierowanie obroną państwa, ograniczy rolę Prezydenta RP w odniesieniu do Sił Zbrojnych RP (w czasie pokoju) i skomplikuje do nieprawdopodobnych granic dowodzenie obroną kraju w czasie wojny.

Nowy projekt jest jak się okazuje szeregiem haseł, które teraz będą wymagały szczegółowego rozpisania na ustawy wykonawcze, rozporządzenia i rozkazy. Tak więc praca koncepcyjna i legislacyjna dopiero się zacznie, ale niestety nie wiadomo kiedy i jak się skończy. I Biuro Bezpieczeństwa Narodowego wcale się z tym zresztą nie kryje.

Co trzeba zrobić po ewentualnym przyjęciu ustawy?

Już mówiąc o sposobie udziału kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (kNDSZ) w czasie pokoju w przedsięwzięciach przygotowawczych do obrony państwa, BBN od razu zaznacza, że sposób ten nie jest regulowany ustawowo i że określi go Rada Ministrów.

Podobne ustalenia – ale już ustawowe będą konieczne przy tworzeniu nowych kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (NDSZ) i zasad jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (zgodnie z Konstytucją RP powinna je określić ustawa).

Autorzy zmian nie zajęli się również techniczną i proceduralną organizacją pracy sztabowej na stanowiskach kierowania, która ma zostać określona „…w innych dokumentach planowania wojennego”.

Jak się okazuje by wszystko zadziałało trzeba będzie również wprowadzić zmiany w Konstytucji RP. BBN przyznaje się bowiem, że „dla szczególnych warunków czasu wojny właściwszy byłby bardziej jednoznaczny i jednorodny system kierowania. Jest to m.in. jeden z punktów do ewentualnego uwzględnienia w razie podjęcia politycznej decyzji o zmianach w Konstytucji”.

W reformy BBN trzeba będzie również wciągnąć Pakt Północnoatlantycki. Konieczne jest bowiem ustalenie relacji między NDSZ a dowództwami NATO, co według BBN „…leży w kompetencjach polskich władz i może być rozstrzygane w procesie konsultacji, uzgodnień i wreszcie wspólnych decyzji w zależności od potrzeb…”.

Niejasności w nowej ustawie

Dalsze zmiany legislacyjne będą o tyle trudne, że w projekcie ustawy są nie tylko błędy koncepcyjne ale logiczne. Pojawiają się one np. przy ocenie zakresu kompetencyjnego kNDSZ. Według BBN taki kandydat „nie ma żadnych kompetencji władczych, w tym także możliwości bezpośredniego wpływania na dokumenty związane z obronnością.” Ale jednocześnie w uzasadnieniu do ustawy wyraźnie wskazuje, że „Osoba ta powinna zapoznawać się z w/w dokumentami i procedurami, mieć możliwość wyrażanie o nich opinii, w tym przedstawiania ewentualnych propozycji ich zmian.”

To samo dotyczy wcześniejszego wyboru NDSZ. Poprzednie regulacje dawały Prezydentowi możliwość wyboru odpowiedniej osoby. Teraz zawczasu przygotowuje się kandydata, który z „…dużą szansą (granicząca z pewnością)…” będzie wyznaczony na stanowisko NDSZ. Co więcej wprost wskazuje się, że to Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych (DORSZ) jest najbardziej naturalnym kandydatem na NDSZ.

Problem jest w tym, że Trybunał Konstytucyjny może uznać, iż Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych nie jest tożsamy z zapisanym w Konstytucji RP dowódcą rodzajów Sił Zbrojnych. A to oznacza, że Prezydent RP nie będzie miał możliwości powołania DORSZ w czasie pokoju, a więc nie będzie miał żadnego wpływu, kto będzie wcześniej przygotowywany na stanowisko NDSZ.

Nadal nieokreślona rola Szefa Sztabu Generalnego WP

Jak się okazuje pomimo uruchomienia 1 stycznia 2014 r. nowego systemu dowodzenia i kierowania Siłami Zbrojnymi RP, nadal nie ustalono konkretnych zadań dla Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Teraz zgodnie z propozycją BBN, Szef Sztabu Generalnego WP ma pomagać Prezydentowi RP w kierowaniu obroną państwa w zakresie dotyczącym użycia Sił Zbrojnych.

W ten sposób osoba, której nowa reforma systemu dowodzenia i kierowania zabrała kompetencję w czasie pokoju, ma w czasie wojny stać się najważniejszym głosem doradczym zarówno dla Prezydenta RP jak i Ministra ON w sprawie działań wykonywanych przez NDSZ oraz innych równorzędnych mu podmiotów (np. przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych). Co więcej ma być według BBN: „…merytorycznie i proceduralnie najważniejszym organem wojskowym, wobec którego będzie się oczekiwało najwyższych kompetencji strategicznych”.

Tymczasem po reformach systemu dowodzenia i kierowania zdobycie takich kompetencji będzie utrudnione (kierowaniem Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju będą się przecież zajmowali równorzędni dla Szefa Sztabu Generalnego WP – dowódcy: Generalny i Operacyjny Rodzajów Sil Zbrojnych).

Oczywiście oficjalnie to NDSZ będzie dowodził operacjami wojskowymi w czasie wojny, a Prezydent będzie tylko kierował obroną państwa razem z Radą Ministrów. Ale jednocześnie BBN wyraźnie tłumaczy, że: „Prezydent rozpoczyna kierowanie z chwilą mianowania NDSZ, który podlegając mu bezpośrednio, będzie wykonywał jego decyzje dotyczące operacyjnego użycia sił zbrojnych w ramach obrony państwa”.

Jeżeli NDSZ wykonuje decyzje Prezydenta RP dotyczące operacyjnego użycia sił zbrojnych to dla nas pojawia się jednak dylemat - kto dowodzi: Nie potrafiący tego robić Prezydent (inspirowany przez szefa Sztabu Generalnego), nie potrafiący tego robić minister Obrony Narodowej (wspomagany przez tego samego Szefa Sztabu Generalnego WP), nie potrafiący tego robić Prezes Rady Ministrów czy Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych?

Trzypodmiotowe dowodzenie

Oczywiście nie ustalono, jak technicznie będzie się odbywało kierowanie obroną przez Prezydenta we współdziałaniu z Radą Ministrów(za pomocą środków łączności, gońców, przez wspólne stanowisko dowodzenia, poprzez odprawy, itp.). Nie wskazano także, według jakich procedur będzie się odbywało dowodzenie (np. poprzez akceptację planów działań, zatwierdzaniem rozkazów, wyznaczaniem sił itp.).

Jak dotąd wiadomo jedynie, że NDSZ będzie przekładał propozycje i wnioski Prezydentowi, które podejmie decyzję po opinii i rekomendacji Szefa Sztabu Generalnego. Przy podejmowaniu tej decyzji prezydent będzie musiał dodatkowo uwzględnić opinię Rady Ministrów. Według BBN nie można bowiem wprowadzić jednoosobowego kierowania obroną państwa przez władze polityczne, bo nie pozwala na to ustawa (musi być współdziałanie Prezydenta z Radą Ministrów, w szczególnych przypadkach – z Premierem).

Współdziałanie to może być jednak problemem, o czym świadczy opinia BBN, że „Rada Ministrów nie ma kompetencji do akceptowania lub nieakceptowania decyzji Prezydenta”. Z drugiej strony BBN wskazuje, że dopóki nie będzie uzgodnienia z Radą Ministrów, takiej decyzji formalnie nie ma. Dla nas akceptowanie decyzji i jej uzgadnianie jest w rzeczywistości tym samym.

Wojna duża czy wojna mała?

Wielką niewiadomą pozostaje kwestia, kto i według jakich kryteriów będzie określał, który konflikt jest duży (wówczas Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych ma zostać podporządkowana całość sił zbrojnych), a który mały (w którym Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych wystarczy podporządkować tylko część Sił Zbrojnych). Warto przy tym zauważyć, że w tym drugim przypadku (jeżeli ktoś - np. minister Obrony Narodowej uzna, że do rozwiązania konfliktu wystarczy część Sił Zbrojnych) nie ma potrzeby wyznaczania Naczelnego Dowódcy, bo do dowodzenia operacją wystarczy Dowódca Operacyjny RSZ.

Z drugiej strony, historyczne doświadczenia narodu polskiego dowodzą, że Polacy zawsze mieli do czynienia z wojną egzystencjalną, a nie konfliktem pełzającym. Nawet pobieżna analiza strategiczna wykazuje, że jakikolwiek kolejny konflikt mający miejsce na terenie RP nie będzie dotyczył jednego czy dwóch województw ale całego państwa, wraz z krajami ościennymi.

Konstytucja RP a Siły Zbrojne RP

Reformy proponowane przez BBN wynikają z przyzwolenia na bardzo „luźne” interpretowanie Artykułu 134 Konstytucji RP (dotyczącego Prezydenta i Siłach Zbrojnych). Manipulowanie ustawą zasadniczą może się jednak zemścić, czego przykładem jest sposób rozumienia przez BBN zapisu w ustawie zasadniczej „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodzi Siłami Zbrojnymi”.

Według BBN taki zapis w Konstytucji RP wcale nie sugeruje, że NDSZ musi dowodzić całością Sił Zbrojnych: „…Gdyby taka była jednoznaczna intencja, użyty byłby termin „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej””. Idąc tym samym tokiem rozumowania konstytucyjny zapis „W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi” oznacza, że Prezydent RP w czasie pokoju wcale nie musi sprawować zwierzchnictwa nad całością Sił Zbrojnych. A więc BBN chce ograniczenia roli Prezydenta RP.

Są to oczywiście rozważania czysto teoretyczne i mało ważne w sytuacji, gdy zarówno Prezydent jak i Minister ON są z jednego obozu politycznego. Gorzej jednak będzie, gdy obóz prezydencki i rząd nie będą współdziałały (czego świadkami w Polsce byliśmy już kilkakrotnie).

Wtedy może się okazać, że np. Prezydent RP mając konstytucyjne prawo mianowania „dowódców rodzajów Sił Zbrojnych”, wcale nie ma prawa mianowania Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych. A przecież ten drugi jest najbardziej naturalnym kandydatem na NDSZ.